Reflexiones sobre la economía social de mercado en el Perú

El marco constitucional

En el Perú las cartas políticas de 1979 y de 1993 definieron nuestro régimen económico como el de una “economía social de mercado”. Ello, visto de manera superficial, nos lleva a pensar que, fundamentalmente, nuestro régimen económico es el mismo en ambas constituciones. Sin embargo, una mirada más atenta a ambas cartas políticas nos lleva a percatarnos de que existen notorias y sustanciales diferencias, asociadas a la participación del Estado en la economía y la relación entre este, la libre iniciativa privada y el mercado.

Así, mientras que en la constitución de 1979 el régimen económico se caracteriza por la asignación al Estado de un papel protagónico en la economía, la planificación, la propiedad de las empresas y la oferta de servicios, en un contexto en que existía control de precios por parte del Estado; en la constitución de 1993, en cambio, el papel del Estado se reduce a un rol subsidiario, a ser garante de la estabilidad de la reglas de juego del mercado, al aseguramiento de la libre iniciativa privada, la competencia y a participar en la oferta de servicios solo en los casos en los que la actividad privada no lo haga.

La razón de que ambas cartas políticas difieran diametralmente en la manera en que diseñan un régimen económico para el Perú estriba en que nacen de dos procesos opuestos. Mientras la Constitución de 1979 nació de las reformas de Velasco; la Constitución de 1993 es la expresión de la voluntad política de desmantelar las reformas de Velasco. Esta oposición está centrada, fundamentalmente, en la relación entre el Estado y el mercado.

La construcción de la llamada economía social de mercado en el Perú.

Los orígenes de la llamada “Economía Social de Mercado” están asociados a la corriente económica denominada Ordoeconomía, desarrollada teóricamente en la Universidad de Friburgo durante las décadas de 1920 y 1930. Esta corriente de pensamiento económico alemán apostaba por valores como la libertad económica y el libre juego del mercado, pero con una presencia del Estado que asegure alcanzar metas sociales y no simplemente individuales. Desde la perspectiva de la filosofía política enarbola los valores de la libertad individual, la propiedad privada y la economía de mercado, valores propios del liberalismo político y económico; pero, además, le agrega otros, propios del pensamiento cristiano y de la sociología alemana- entre los que destaca el aporte de Max Weber-, como son la familia y la existencia de grupos e intereses sociales.

Konrad Adenauer

En este sentido, la corriente llamada economía social de mercado se aleja de la concepción liberal ortodoxa de la sociedad, que la concibe como una simple agregación de individuos, pero también de la concepción marxista, según la cual, los individuos cobran sentido ante la sociedad y la historia solo como integrantes de una clase social.

La economía social de mercado, entonces, no es una política económica, sino más bien una economía política, el resultado de una forma particular de comprender a la sociedad; donde lo social y lo individual tienen espacios en el entramado social y, por ende, económico.

Finalizada la segunda guerra mundial, dividida Alemania y constituida la República Federal Alemana, Konrad Adenauer, asume el cargo de Canciller de Alemania. Impulsó la implementación de políticas económicas inspiradas en la escuela económica de Friburgo, su antigua casa de estudios. Las políticas económicas implementadas por el ministro Erhard estuvieron encaminadas a promover la libertad económica, basada en la libre iniciativa privada, pero garantizando que el aparato estatal, a través de sus instituciones, hiciera posible que el mercado y su desenvolvimiento elevaran el bienestar general de la población alemana. Esta experiencia fue muy exitosa gracias a que se sustentó en la elevación permanente de la capacidad productiva y de la productividad del trabajo. De esta manera el Estado Alemán pudo garantizar los ingresos necesarios para financiar las políticas sociales que hicieron posible la consolidación de un modelo social sustentado en el bienestar general y el bien común.

En el caso del Perú la economía social de mercado ha transitado por un derrotero distinto.  Nuestro país, a inicios del siglo XX, tenía un estado débil, cuando no ausente. Un país difícilmente comunicado, con una geografía difícil y en algunos casos, inaccesible. La amazonia cuyo espacio geográfico estaba por ser conquistado aparecía ante nuestros ojos como una región alejada de los asuntos nacionales. Los andes estaban dominados por latifundistas y gamonales que ejercían el auténtico poder local, única representación del Estado en aquellas lejanas regiones. En la costa una oligarquía empeñada en obtener la más alta rentabilidad de sus inversiones azucareras e inmobiliarias, entre otras, pero que vivía de espaldas al Perú ancestral y andino. El Estado peruano, en suma, no representaba nuestra dimensión territorial ni nuestra complejidad social.

Frente a esa compleja realidad social, económica y políticamente, caracterizadas por la exclusión, surgen nuevas opciones políticas en el Perú: el aprismo y el socialismo marxista. Ambas identificaban a las diferencias sociales y a la falta de Estado como los dos mayores males que aquejaban a la sociedad peruana. Ambas corrientes, durante la década de 1930 se disputaron la vanguardia del movimiento social de transformación, planteando la nacionalización de la producción nacional, la planificación estatal de la economía, el fortalecimiento de la presencia del Estado en la regulación de la economía y la implementación de masivas políticas redistributivas.

José Carlos Mariátegui y Víctor Raúl Haya de la Torre.

La oligarquía peruana no tenía el respaldo popular, pero estaba dispuesta a luchar por mantener el control político y económico del país. Para ello apoyaron y auspiciaron a personajes, principalmente militares, que defendieran sus intereses y que le disputaran el capital político al APRA y al comunismo a través de medidas de corte populista, como las impulsadas por Sánchez Cerro, Benavides y Odria. En otros casos, apoyando candidatos civiles, conservadores, que no pusieran en peligro el statu quo, como en el casi de Prado.

La implementación de algunas políticas liberales durante el gobierno de Odria y de Prado no permitieron reducir las desigualdades ni garantizaron el desarrollo del país. De esta forma, para la década de 1960, el debate entre aquellos favorables al mercado y pro-Estado estaba plenamente vigente. Así como en las décadas de 1920 y 1930 se culpaba de la desigualdad, la pobreza y el atraso  a la falta de Estado; en los años 60´s se entendía que la aplicación de políticas liberales en el Perú- es decir, la falta de Estado- era la causa de la crisis económica, la falta de desarrollo y la desigualdad.

Pero esta vez, a diferencia de la décadas de 1930, 1940 y 1950 el ejército consideraba que el contexto internacional revolucionario y su amenaza sobre el Perú no podrían ser plenamente enfrentados si no se realizaban reformas estructurales, las cuales necesariamente debían ser realizadas desde el Estado.

Velasco encabezó el golpe militar contra Belaúnde. Lo derrocó un 03 de octubre de 1968 e inició lo que se llamó “El Gobierno Revolucionario de las FFAA”. Se orientó a la transformación de las estructuras sociales desde el Estado a través del cambio en el sistema de propiedad de la tierra a través de la reforma agraria, la creación de la comunidad industrial, la nacionalización de las empresas extranjeras y la férrea planificación estatal de la economía. Velasco, en suma, implementó gran parte de las transformaciones enarboladas por la izquierda y por el APRA auroral desde la década de 1920´s.

Juan Velasco Alvarado

La experiencia de una economía estatizada no rindió sus frutos. Las políticas redistributivas impulsadas por Velasco no evitaron las crecientes disparidades sociales. El endeudamiento externo aumentó, el programa de desarrollar una pujante industria nacional no se produjo, trayendo como consecuencia que para la mitad de la década de 1970 las reformas exhibían su agotamiento. Ello se expresó en el crecimiento, desarrollo y radicalización del movimiento sindical de izquierda, así como el éxito de sus masivas movilizaciones que expresaban el creciente descontento popular. Todo ello dio paso a la convocatoria a elecciones para una Asamblea Constituyente, reunida entre 1978 y 1979.

En las elecciones para dicha Asamblea, Acción Popular no se presentó, de forma tal que tres bloques bien definidos conformaron la Asamblea: El APRA, el Partido Popular Cristiano y la izquierda. Pese al fracaso de las reformas velasquistas y la creciente protesta popular, la interpretación de aquella crisis era de que las reformas no tenían marcha atrás. Políticamente era inviable un retorno a las formas en que el Perú había vivido hasta 1968. La izquierda en el Perú consideraba que la crisis solo podría ser superada con el paso directo hacia el socialismo. En suma, la interpretación preponderante era que la crisis se debía a que aún faltaba más Estado. El APRA estaba entrampado políticamente, pues muchas de las reformas de Velasco habían sido enarboladas por Haya de la Torre desde la década de 1920, quien se esforzó, además, por demostrar su paternidad ideológica con respecto a dichas reformas y, por tanto, no estaba en capacidad de maniobrar políticamente hacia una liberalización de la economía. Por su parte el Partido Popular Cristiano, si bien se oponía abiertamente a la experiencia velasquista estaba más interesado, al igual que el APRA, en cerrarle el paso a la izquierda, antes que en desmantelar las reformas, para las que no existían condiciones sociales.

De esta forma, la Asamblea Constituyente materializó la alianza APRA- PPC. El punto de encuentro entre ambas posturas políticas podía encontrarse en lo cercanas que estaban la economía del bienestar- de los socialdemócratas, inspirada en la teoría económica keynesiana-de la “economía social de mercado”, sostenida por los socialcristianos, pues ambas consideraban que el mercado debía estar regulado por el Estado. 

Asamblea Constituyente de 1978- 1979.

 En el Perú, desde la década de 1920, se había entendido el bien común, como aquello que surgía como consecuencia de la presencia del Estado, de su planificación, propiedad y control. La economía estatizada se entendía como orientada hacia lo social y el desmantelamiento de las reformas de Velasco era, por ello, inviable. Por tanto, en la Constitución de 1979 se entendió la economía social de mercado como el mantenimiento de las reformas operadas en el Perú entre 1968 y 1975.

La década de 1980 abrió paso a dos regímenes democráticos. Entre 1980 y 1985, bajo la presidencia de Fernando Belaúnde; entre 1985 y 1990, bajo la presidencia de Alan García. Fernando Belaúnde, en términos económicos, creía en el libre mercado, aunque no era propiamente “un liberal”. Su primer gobierno fue interrumpido por el golpe de Velasco y estaba, además, en contra de las reformas que este impulsó. Acción Popular, pese a la alianza gobiernista que mantuvo con el PPC, lo que le aseguró la mayoría en ambas cámaras, no intentó desmantelar el aparato estatal heredado del velasquismo. Así el enorme y burocrático Estado creado por Velasco se mantuvo incólume durante el gobierno de Belaúnde. Por su parte, Alan García, quien gobernó entre 1985 y 1990, pertenecía al ala izquierda del APRA, a la facción de Villanueva del Campo. Su discurso político era más concordante con el del Haya joven. Identificaba al imperialismo como el principal factor de atraso del país junto con la necesidad de tener más Estado, ante la falta de una “clase dirigente empresarial peruana”

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Desde antes de su gobierno el APRA tendió puentes con la izquierda, relación que se mantuvo durante gran parte de su gobierno. García apostó, nuevamente, a un mayor control estatal de la economía y una mayor participación del Estado como empresario y regulador. Las consecuencias económicas de su gestión fueron catastróficas, experimentando el país, cuando menos, la situación económica más grave de las vividas en el siglo XX.

La crisis generalizada que vivía el país durante el gobierno de García produjo una propuesta política que apostaba por el libre mercado dentro de un marco democrático: la propuesta del Fredemo, liderado por Mario Vargas Llosa. Esta propuesta se centraba en la férrea crítica a la participación del Estado en la economía, a las regulaciones de precios, del tipo de cambio y a la propiedad empresarial del Estado. Mario Vargas Llosa planteaba insistentemente la necesidad de modernizar el Estado como condición para alcanzar el desarrollo, desvinculándose con esto de otras experiencias de políticas liberales en el Perú. Sin embargo, contra todos los pronósticos, Vargas Llosa fue derrotado por un hasta ese entonces desconocido y bisoño político: Alberto Fujimori.

Fujimori ganó las elecciones con un discurso vago, centrado en tres frases: tecnología, honradez y trabajo. Su apuesta estratégica electoral fue la de oponerse a la propuesta de Vargas Llosa. Así logró capitalizar el voto de todas las fuerzas que seguían apostando por una economía estatista, principalmente el APRA y la izquierda, así como la de un ya caudaloso sector que se sentía desengañado de todos los partidos políticos, a los que veían como los causantes de la crisis.

Una vez en el poder, Fujimori empezó a implementas sus reformas de corte neoliberal. Liberalización del control de precios, políticas de ajuste presupuestario y fiscal, privatización de empresas públicas, reforma de la legislación laboral. En suma, Fujimori desmanteló las reformas de Velasco. Para garantizar la estabilidad de sus reformas y asegurar su propio proyecto político personal reeleccionista, además de acabar con cualquier oposición, dio el golpe de estado del 5 de abril de 1992. De esta experiencia autoritaria nació el llamado Congreso Constituyente Democrático (CCD), que redactó la Constitución de 1993. La Constitución de 1993 redefinió el régimen económico en el Perú, otorgándole preeminencia a la actividad privada y relegando al Estado a una participación subsidiaria en la economía, en lo formal, pero prácticamente nula en lo real.

Alberto Fujimori

La Constitución de 1993 define al régimen económico peruano como el de una economía social de mercado. Sin embargo, en la práctica, el régimen económico en el país estuvo caracterizado por el de una economía desregulada, donde el Estado abandonó su preocupación social. El mercado fue entendido como la solución a todos los problemas. Se había operado un giro de 180 grados con respecto a las reformas de Velasco. Habíamos pasado de una fe en el Estado a una fe en el mercado, de una centralización en lo social a otra enfocada en lo individual. De una preocupación en las demandas sociales a otra orientada y puesta al servicio de grandes grupos económicos.

La experiencia de la liberalización de la economía peruana se ha prolongado hasta nuestros días. Los gobiernos que han sucedido a Fujimori hasta el presente han mantenido incólume, en términos generales, el diseño económico del Perú. Un ciclo internacional sumamente favorable en los precios de las materias primas, acompañado de estabilidad macroeconómica, ha permitido el crecimiento económico del país durante casi una década, generando una elevación en los niveles de bienestar en el país. Sin embargo, las diferencias sociales persisten. El mercado y el crecimiento económico no han podido superar las históricas diferencias y privilegios en el país.

La implementación de políticas pro- mercado iniciadas durante el gobierno de Fujimori no estuvo acompañada de una modernización del Estado, de un fortalecimiento de sus instituciones políticas y administrativas. Al contrario, el Estado mínimo, que proponen los liberales en el Perú, fue, en muchos casos, Estado inexistente. Fujimori destruyó las instituciones, desapareció la presencia del Estado en todos aquellos espacios donde se oponía al afán de lucro desmedido de los grandes grupos económicos. Esta tarea no fue nada difícil para el Fujimorato pues el país había carecido de consistencia institucional desde los orígenes de la república.

La debilidad institucional en el país ha conspirado contra el desarrollo económico. Ha consolidado un sistema en que la economía de mercado implica la imposición del más fuerte, lo cual ha ido de la mano de una corrupción creciente y voraz, que se desarrolla y reproduce, precisamente, al amparo de esa debilidad institucional, en la cual los intereses individuales permean y destruyen, cuando no adaptan a sus intereses, a los mecanismos institucionales encargados de velar por un orden social  al servicio del bien común.

Reforma del Estado y economía social de mercado.

Para los “neoliberales” debe mantenerse el statu quo sin reformas al régimen económico y al modelo; mientras que para la izquierda el régimen económico consagrado en la constitución vigente es el culpable de que el sistema esté al servicio de intereses privados y de que la corrupción se haya generalizado en el país. Nos encontramos ante una polarización de posturas, ambas, a nuestro entender, equivocadas, pues no parten de la causa del fracaso de las distintas experiencias tanto de estatismo como de neoliberalismo.

La experiencia estatista ha fracaso en el Perú porque un Estado desfinanciado, con escasos recursos, es incapaz de impulsar niveles de inversión acordes con las necesidades de crecimiento económico en el país. Porque un Estado burocratizado no es capaz de invertir ni gastar con eficiencia, mucho menos de emprender los grandes proyectos  que el país necesita. Porque una economía que no permita el libre desenvolvimiento del mercado conlleva sustanciales desequilibrios económicos y de asignación de recursos que hacen imposible alcanzar sus fines.

La experiencia neoliberal en el Perú no ha logrado consolidar el bienestar en el país y el desarrollo porque si bien garantiza la estabilidad macroeconómica y la inversión privada, los mercados, en espacios donde existe una ausencia plena del Estado, no redundan necesariamente en beneficio de la sociedad, sino de particulares o pequeños grupos económicos. Ante la ausencia de instituciones sólidas el crecimiento económico y los mercados libres no se reflejan en el bienestar general, sino solo en el enriquecimiento de pequeños y poderosos grupos económicos.

Una economía social de mercado, que apuesta por el bienestar social, por la elevación del nivel de vida general de la población, que entiende que los efectos benéficos del libre mercado no se producen de manera directa en toda la sociedad sin la participación del Estado, debe garantizar, para que sus objetivos sean alcanzables, lo siguiente:

1.- Elevación constante en los niveles de eficacia y eficiencia en el Estado. Ello debe ser alcanzado a través del desmantelamiento de las barreras burocráticas y del fortalecimiento de las capacidades gerenciales en los tres niveles de gobierno.

2.- Implementación de políticas que garanticen la elevación constante de los niveles de productividad en los diversos sectores de la economía, lo que permitirá una sólida base para la elevación de los sueldos y salarios.

3.- Profundización de la reforma Política. Que dote al país de partidos políticos sólidos e institucionales que garanticen la efectiva canalización de las demandas y aspiraciones sociales, convirtiéndose en efectivos canales de representación política.

4.- Simplificación legislativa en el Perú, que derogue el exceso de normas legales, la mayoría de las cuales no se aplican en el país, porque son ineficaces o hacen imposible la implementación oportuna de políticas de desarrollo.  

5.-  Eliminación de las exoneraciones tributarias que garanticen una recaudación acorde con las necesidades sociales del país.

6.- Fortalecimiento institucional de la Policía Nacional, La Contraloría General de la República, el Ministerio Público y el Poder Judicial.

7.- Implementación de políticas orientadas al desarrollo científico y tecnológico en el país.

8.- incentivo a la libre empresa e iniciativa privada en el país.  

9.- Fortalecimiento de los organismos reguladores en el país.

10.- Implementación de prácticas de transparencia en el Estado, a través de medios electrónicos y fortalecimiento de la democracia a través del gobierno electrónico.